23个自贸区下一步怎么走？国常会定调

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　　4月17日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，听取自由贸易试验区建设情况汇报，并作出一系列重要部署。

　　就在会议前夕，中国（内蒙古）自由贸易试验区刚刚揭牌，成为我国第23个自贸区。至此，从东海之滨到西北边陲，从海南热土到北疆草原，覆盖东西南北中、统筹沿海内陆沿边的自贸区“雁阵”格局已然形成。

　　“十五五”开局之年，这场国常会既是对过去自贸区改革探索的回望，更是一次面向未来的战略总动员。

　　为什么设立自贸区：

　　一场以开放倒逼改革的“国家实验”

　　知道当初为什么设立自贸区，正是理解此次国常会总结和部署的关键。

　　时间回到2012年，中国经济增速在经历多年两位数高增长后，首次回落到8%以下。旧的红利正在消退，新的动力尚未形成，“三期叠加”的阵痛让中国发展站到了一个十字路口。

　　外部形势同样不容乐观。经济全球化逆流开始涌动，世界贸易组织的功能被大大削弱，以美国为首的发达经济体，试图通过TPP、TTIP等高标准区域协定重塑国际贸易规则，并一度将中国排除在外。

　　“我国发展要赢得优势、赢得主动、赢得未来，必须顺应经济全球化，依托我国超大规模市场优势，实行更加积极主动的开放战略”——这一判断，成为全党全社会的共识。

　　“下好先手棋，打好主动仗。”在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，党中央作出了一个影响深远的战略决策：设立自由贸易试验区。

　　2013年9月，上海外高桥，中国首个自贸试验区正式挂牌。一块不足30平方公里的“试验田”，就此开启了一场以开放倒逼改革的“国家实验”。

　　为什么要设立自贸区？答案也写在这13年波澜壮阔的实践里。

　　——这是以开放倒逼改革的“压力测试”。过去，中国融入全球经济主要依靠低成本要素和政策优惠。但随着国际竞争加剧，传统的商品与要素流动型开放已难以为继。自贸区的核心逻辑在于“转轨”：从“正面清单”转向“负面清单”，从政策洼地转向规则高地。2013年，上海自贸区发布中国首份外商投资准入负面清单，共190条特别管理措施；如今，这张清单已缩减至27条，制造业条目实现清零。

　　——这是对标国际高标准规则的“制度供给”。面对CPTPP、DEPA等新一代经贸协定，中国不能关起门来谈规则。商务部国际贸易经济合作研究院副院长崔卫杰表示，自贸区最核心的成果不是政策优惠，而是一套“可复制、可推广”的制度体系。最新数据显示，累计485项自贸试验区制度创新成果在国家层面复制推广。

　　——这是服务国家战略的“增长极”。此前，22个自贸区以大约全国千分之四的国土面积，贡献了约五分之一的外商投资和进出口总额。海南自贸港启动封关运作，打造全球消费回流的新引擎；沿边自贸区深度服务“一带一路”陆路通道。自贸区的战略价值在联动中不断放大。

　　自贸区改革探索的逻辑链条清晰而坚定：以局部突破撬动全局改革，以制度型开放赢得未来话语权。

　　“雁阵齐飞”成势：

　　23块拼图背后的战略能级跃升

　　历史从来不能一蹴而就。13年间，中国自贸区经历了数次扩围：

　　2013年，上海自贸区率先挂牌，迈出“从0到1”的关键一步；

　　2015年，天津、广东、福建自贸区正式挂牌，首次形成“1+3”沿海布局；

　　2017年，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7地自贸区入列，首次挺进沿边与内陆；

　　2018年，海南全岛建设自贸区，并宣布探索中国特色自由贸易港；

　　2019年，山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6省自贸区入列，上海自贸区增设临港新片区；

　　2020年，北京、湖南、安徽自贸区加入，并扩展浙江自贸区区域；

　　2023年，新疆设立西北沿边首个自贸区；

　　2025年，海南自由贸易港正式启动全岛封关运作；

　　2026年，内蒙古自贸区获批。

　　至此，全国23个自贸区，形成功能互补、协同并进的“雁阵”格局。

　　“头雁”上海，勇闯制度创新的“深水区”。 此次国常会特别点名“支持上海自贸试验区”。作为自贸区阵列中的“领头雁”，上海肩负着对接CPTPP等国际最高标准的使命。在跨境数据流动、政府采购、国有企业行为准则等“边境后”领域，上海正为国家参与全球规则博弈探路先行，积累宝贵的实战经验。

　　“中坚”梯队，差异化探索竞相发力。广东聚焦粤港澳规则衔接，天津深耕京津冀协同，陕西打造“科创自贸”……它们构成了制度创新的多元矩阵。

　　“尾翼”沿边，打通跨境合作大通道。云南、广西、黑龙江、内蒙古，深耕与周边国家的跨境合作，在人民币跨境结算、边民互贸、中欧班列物权化等方面积累了独特经验。

　　这不仅是地理版图的有序延伸，更是制度创新的持续深化；在更大范围内为深化改革、扩大开放探索新路径，也彰显了中国支持建设开放型世界经济的坚定决心。

　　“一区一策”：

　　从“重布局”到“上台阶”

　　成绩有目共睹。此次国常会明确肯定：自贸区“有效发挥了综合试验平台作用”。

　　然而，会议提出的“新形势新任务”6个字，也道出了当前面临的深层挑战——制度创新的边际效应递减、部分区域同质化竞争、开放与风险的平衡难题。正是在这一背景下，此次国常会的部署，显得格外及时而关键。

　　会议提出“因地制宜、稳步有序、务求实效”的工作原则与“一区一策”的具体路径，为自贸区深化改革与高质量发展开出了精准药方。

　　如何理解这剂良药的“药理”？

　　“一区一策”的本质是承认差异、尊重规律。不能“沿海怎么干，内陆也怎么干”，“一刀切”式的复制往往水土不服。此次国常会明确“因地制宜”“在科学评估论证基础上”推进。意味着未来的政策赋能将更加精准。每个自贸区的功能定位、资源禀赋、开放能级不同，改革的侧重点和路径也必然不同。

　　“上台阶”的核心是制度集成，而非政策叠加。早期自贸区改革以“单点突破”为主——一项一项地减审批、降门槛；但未来的“上台阶”，关键在于跨部门、跨领域的系统集成。让海关、税务、金融、交通等力量形成合力，打通“制度堵点”。这也是为什么此次国常会特别强调“稳步有序”。因为制度集成比政策出台更难，更需要耐心和协同。

　　“务求实效”的关键是为发展增动能，让自贸区成为高质量发展的“加速器”。制度创新不能停留在“文件里”“汇报里”，而要真正转化为营商环境改善、产业升级、外资集聚、贸易畅通的实效。有专家指出，衡量制度创新，不是出台了多少政策，而是解决了多少实际问题、释放了多少发展动能。要从“纸上”落到“账上”，转化为实实在在的增长红利。