关于盘活园区平台公司国有存量资产的思考

　　当前，随着我国经济体制改革的不断深入，全国各地开发区在新一轮发展中，正面临资金短缺和债务风险问题，如何盘活园区平台公司国有存量资产，成为引起热议的问题之一，笔者浅谈一下这方面的思考，仅供大家参考。

　　本文中，笔者结合开发区的发展历程和下一步发展方向，谈一点粗浅认识。

　　一、盘活园区平台公司国有存量资产的重要意义

　　2022 年 6 月，国家发展改革委党组成员、副主任赵辰昕在解读《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19 号）时表示：当前形势下，盘活存量资产、扩大有效投资具有重要意义。简单来说，可以概括为“五个有利于”：一是有利于落实国家重大战略，推动实现“十四五”期间经济社会发展主要目标；二是有利于适度超前开发基础设施投资，进一步做好“六稳”“六保”工作；三是有利于防范化解地方政府隐性债务风险，降低企业资产负债水平，提升再投资能力；四是有利于吸引各类社会资金参与重点领域项目建设，广泛调动社会资本积极性；五是有利于充分挖掘存量资产的市场价值，实现资源合理配置，提升运营管理效率和服务水平，促进重点领域高质量发展。

　　的确如此，因为我国经济体制改革已进入深水区，产业结构和融资机构的深层次矛盾逐渐凸显。在这种情况下，开发区只有通过“自救”，盘活融资平台的沉淀资金和存量资产，才能改善当前资金短缺之困局，缓解产业投资不足之压力，同时化解有可能因为违约而产生的债务风险。

　　二、盘活园区平台公司国有存量资产的必要性

　　开发区自诞生以来，一直肩负着先行先试的重任。政府主导型开发区管理机构所试行的顶层设计是“小政府大社会”，即“开发区管理机构 + 平台公司”。管委会主要职能是决策、监督与考核；而平台公司根据不同性质，分别负责融资、建设、招商引资和运营等。由于开发区的建立有先有后，发展阶段不同，体制机制也不尽相同，难免有部分开发区存在一些不足，具体表现如下：

　　（一）部分园区平台公司国有存量资产普遍存在手续不齐问题

　　按照我国现行《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》的规定，行政事业单位工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理资产验收交付使用和工程竣工财务决策。而实际上，部分平台公司使用上级专项资金、专项拨款的新建、续建、改扩建、迁建项目，在工程完工后所形成的固定资产、流动资产、无形资产，都未能及时办理竣工验收支付使用和财务决策手续，也未及时进行账务处理。有些资产虽办理了竣工验收手续交付使用，但资产产权归属单位却无记录或记录价值不实。

　　（二）部分园区平台公司国有存量资产长期闲置未能发挥应有效益

　　《党政机关厉行勤俭节约反对浪费条例》对公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等作出了全面规范，但部分园区平台公司没有采取相关跟进措施，对超标配备的车辆、办公用房、楼堂馆所等进行整改，让一些国有资产长期沉睡，造成巨大浪费，未能盘活这些国有资产，未能发挥这些国有资产的应有作用。

　　(三）部分园区平台公司将土地作为资产管理的意识较差

　　土地是最有价值的资产，且是不可再生的稀缺性战略资源。但是，由于园区平台公司的很多土地属于行政划拨用地，只有使用权，而无法进行价值核算，更谈不上账面上有记录，致使部分公司使用土地资产记录空缺，出现存量不清、产权混乱、账不符实等问题。

　　（四）部分园区平台公司国有资产管理运营能力不足

　　一方面，部分园区平台公司对国有资产管理意识淡薄、方法落后、措施不力、工作不到位，未能实现国有资产在管理运营上保值增值。另一方面，部分政策落实不到位，甚至有的政策并未真正实施，有的公司还未将其纳入管理运营，有的公司管理效率低下，存在收益不足或收益未能全部实现等现象。

　　三、盘活园区平台公司国有存量资产的政策依据

　　（一）《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》

　　2022 年 5 月 25 日，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19 号）出台，文中明确指出，要“聚焦盘活存量资产重点方向”。一是重点领域。重点盘活存量规模较大，当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。二是重点区域。推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，积极盘活存量资产，筹集建设资金，支持新项目建设，牢牢守住风险底线。稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力。三是重点企业。在盘活国有存量资产上对参与的各类市场主体一视同仁。引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，选择适合的存量资产，采取多种方式予以盘活。

　　（二）《国家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》

　　2022 年 7 月 1 日，《 国 家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的 通 知 》（ 发 改 办 投 资〔2022〕561 号）发布，文件明确了如何做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作。具体要求：一是建立协调机制，统筹推动盘活存量资产工作；二是建立盘活存量资产台账，精准有力抓好项目实施；三是采取多种形式，有效盘活不同类型存量资产；四是落实盘活条件，促进项目尽快落地；五是加快收回资金使用，有效支持新项目建设；六是加大配套政策支持力度，扎实推动存量资产盘活；七是试点示范，发挥典型案例引导带动作用；八是加强宣传引导和督促激励，充分调动参与积极性。

　　（三）上海证券交易所《关于进一步发挥资产证券化市场功能支持企业盘活存量资产的通知》

　　2022 年 6 月 30 日，上海证券交易所官方发布《关于进一步发挥资产证券化市场功能支持企业盘活存量资产的通知》（上证函〔2022〕1011号）。文中表示：一是大力支持资产证券化盘活存量资产；二是创新拓展资产证券化盘活存量方式；三是完善资产证券化保护机制；四是优化强化资产证券化市场支持举措。

　　四、盘活园区平台公司国有存量资产的主要对策

　　（一）打造城市资产资源运营商

　　一是走品牌化发展之路，提升国有资产管理运营新格局；二是实施数字化转型，拓展国有资产管理运营新未来。在具体实施过程中，第一步，是要对现有存量资产进行更新改造，丰富盘活渠道；第二步，是从招商运营向“招商 + 物业 +N”转型。

　　（二）打造住房租房产品线

　　培育智慧化综合服务能力，第一步，是借助良好的政企关系搭建“租房”公共服务平台，以合作的方式运营支持资源，打造平台服务商；第二步，是树立品牌意识，建设品牌服务体系，打造品牌产品线。

　　（三）打造外部合作、资源整合、“物业 +”渐进式赛道拓展物业优质服务范围，第一步，是成立合资公司、培育优质物业服务能力；第二步，是整合资源，拓展市场化业务；第三步，是多赛道综合发展，拓展“物业 +”新形态。

　　（四）打造城乡停车业务管理运营“一条龙”

　　由里向外、由城至乡，第一步，是实现城内泊车业务数字化智能化；第二步，是城乡停车业务资源统筹运作；第三步，是借助“互联网 +”模式，扩展汽车后服务市场。

　　五、盘活园区平台公司国有存量资产的主要方式与途径

　　一是推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施 REITs 项目发行上市。

　　二是规范有序地推进政府和社会资本合作（PPP），鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用 PPP 模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。

　　三是积极推进产权规范交易，有关部门要为存量资产合理流动开辟绿色通道。

　　四是发挥国有资本投资、运营功能作用，鼓励国有企业依托国有资本投资、运营，按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产量换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产。

　　五是探索促进盘活存量资产和改扩建有机结合，吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源特别是老旧小区改造等。

　　六是挖掘闲置低效资产价值，推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。

　　七是支持兼并重组其他盘活方式，积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。

　　八是努力提升园区平台公司信用评级门槛为 AA+。一般意义上讲，在地区核心指标、平台公司营业收入和利润指标满足评级机构的前提下，资产总额应达到300 亿元，资产负债率最高不超过 65%（新评级的企业资产负债率最好控制在 50% 左右）。

　　九是通过有效组合打包方式，提升资产吸引力。目前可用于盘活的存量资产大致包括以下内容：

　　1.交通基础设施，比如城市路面公共停车系统，公共停车场或立体停车库；2.水利基础设施，比如排灌系统、自来水供水系统等；3.保障性租赁住房，比如公租房、廉租房；4.产业园区基础设施；5.养老服务设施；6.文化体育馆；7.老旧厂房和闲置土地；8.国有林场土地及物业；9.国有盐场土地及物业；10.国有农场土地及物业；11.可经营的海滩涂；12.可经营的山塘、水库；13.矿产资源；14.能源资源；15. 水资源；16.林业资源；17.数据资源；18.品牌资源（无形资产）；19.知识产权资源；20.特许经营权；21.股权；22. 债权；23.未来收益权；24.其他资源，包括闲置资金、低效资金、批而未供土地、低效用地、国有闲置厂房等。

　　六、盘活园区平台公司国有存量资产应注意防范的风险

　　（一）应明确国有资产进场交易范围

　　为防止国有资产流失，要考虑国有控股企业能否实际支配相关企业，以及支配程度如何。交易、转让要严格遵守交易机构的基本规则。

　　（二）应注意转让方委托交易的风险

　　应仔细审查转让方是否存在以下问题：一是资料是否规范；二是审批是否完善；三是是否获得权利人同意；四是权属是否清晰；五是受让人是否具备相应许可的资质。

　　（三）应特别注意信息披露环节的风险

　　应按国务院国有资产监督管理委员会和财政部 2016 年发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（财政部令第 32 号）和交易机构规定的时间要求发布信息公告，发布信息不得有重大隐瞒，如标的企业的项目建设进度要求，当地的政策要求、环保要求、债权债务及企业经营中面临的主要障碍等应予以充分披露。正式披露信息期间转让方不得擅自变更产权转让公告中公布的内容和条件。此外，在资产转让中，转让方还应在信息公告中设置实物资产展示期。

　　（四）应特别注意不同类产权转让捆绑的交易风险

　　股权转让和资产转让捆绑交易，应满足前置公司内部审核程序；股权转让和增资捆绑交易，应为同一标的或同一转让方的项目。在具体交易中，还应当协调解决好原有股东的优先购买权问题。

　　（五）应切实保障标的企业原股东的优先购买权

　　在产权交易过程中，需要充分征求其他股东的意见，全体股东达成一致，明确原股东是否行使优先购买权。对于其他股东不愿意优先购买的，则应取得其放弃优先购买权的书面文件。

　　（六）应注意防范受让方不履约的风险

　　应在框架协议中明确有意向受让方如届时进场交易不能成功摘牌时的处理方式。在签署框架协议时收取一定的履约保证金，一旦其不报名或不摘牌，则扣除相应的保证金，并要求其承担一定的违约责任。

　　七、盘活园区平台公司国有存量资产的基本要求

　　（一）要增强责任意识

　　首先，要建立内控领导小组，由主要领导担任组长，相关人员为成员。领导小组下设办公室和若干个工作小组，负责具体工作。严格按照有关法律法规、规章制度和工作流程、内部监督机制具体实施。其次，要加强内控机制建设，培育内控文化，防范风险外溢。最后，要完善内控评价体系，重视内控成果应用，提高群策群力积极性。

　　（二）要优化权力运行制衡和监督机制

　　一是规范权力运行，推进廉政建设，建立权力清单、责任清单和负面清单，通过清单管理使权力得到有效制衡；二是科学设计权力职能，实行管办分离、管审分离、管采分离。三是分散岗位风险，把高风险岗位的权力分解为多个岗位行使。

　　（三）要强化内控制度建设

　　明确岗位职责、工作流程、工作标准，做到“管理无盲区、落实有实据”。内控制度要涵盖财务管理、资产管理、合同管理、库房管理等重点领域，做到有章可循。

　　（四）要构建信息化体系，提升内控信息化水平

　　明确相关责任人的权限，把管理制度、内控流程、费用类型及标准嵌入系统的设计中，减少人为干预，避免人为错误，进一步实现管理过程的自动化、精准化及便捷化。

　　八、经验做法

　　（一）梧州城建：“党建+资产经营管理”模式梧州城建公司目前管理经营性资产物业共 1097 宗，包括商铺、住宅以及行政事企单位楼宇等资产。为确保国有资产保值增值，主动作为，主动发挥国有企业经济责任、政治责任和社会责任，逐步改造优化老旧低效资产，通过一系列施工翻新使原物业焕然一新。通过线上线下多渠道对外公开招租，向投资方提供合作经营平台，为个体户提供创业机会。2022 年以来，共举办 3 场对外公开招租会，有效盘活闲置资产物业共 70 多宗，从而保证了国有资产保值增值。在疫情防控中，发挥国有企业的重要作用，迅速落实国有房屋减免房租等相关政策文件要求，帮助服务业小微企业和个体户纾困解难，用实际行动诠释国有企业使命担当。

　　（二）济宁城投：“招商+物业+超市+供应链”模式济宁城投一方面全面推进招商运营工作，另一方面积极探索“招商+物业+其他服务”转型，结合旗下爱客多超市、商场商街和供应链体系的优质资源，打造一体化产销体系，实现了业务的有效延伸。

　　（三）成都城投：“租赁服务+物业+社区治理”模式成都城投公司借助政企关系搭建“房租”公共服务平台，以合作方式运营自持资源。成都城投携手万科旗下泊寓合资运营长租公寓，打造住房服务平台“城投住房”公共服务平台。“城投臻寓”保障性租赁住房品牌，探索“租赁服务+物业+社区治理”模式。以包租形式获取成都市干道建设指挥部权属的怡北商住楼资产作为初始运营项目，出资对项目进行改造、运营。通过不断运作壮大、完善管理，未来将陆续投资运营城投集团旗下可用于合资公司管理的闲置资产，从而达到盘活国有资产的目的，同时提升物业价值与经营收入，实现双方合作共赢。

　　（四）上海地产：多元化业务生态模式

　　打造自有“城方”租赁住房运营服务品牌，保障型与市场化业务兼顾，多元化业务生态体系，多维核心竞争优势突出。目前，已布局上海市重点核心区域约 30 个优质项目，其业务涵盖市场化业务、存量改造及委托管理服务、市场化新建租赁住房运营服务、商业管理运营类服务、保障型业务、政策性公共租赁代理经租服务。已入市服务项目中，轻中资产同步运营，二者相结合。

　　（五）广州南沙城建：受托物业管理模式

　　广州南沙城建携手太平戴维斯成立合资公司，打造包括政府资产在内的受托物业管理。依托南沙自贸试验片区的战略地位以及双方的资源优势，为区内高端商业物业提供专业的物业及资产管理服务，开启了南沙物业服务新里程。

　　（六）湖南常德市：“化整为零”提升闲置资产处置效率常德市对一宗长期闲置待开发工业用地，在符合总体规划的前提下，以转让、“出让+供应”等组合方式进行处置，即对建设部分进行转让，对剩余部分宗地有偿收回后分割出让或供应。市自然资源、住建、财政等部门合力开辟审批绿色通道，加快盘活效率。预计项目建成后，可解决当地就业人口 2000 余人，年产值超过200 亿元，可提供税收近 2 亿元。

　　作者简介：李国良，中国开发区协会领导班子成员、特聘专家，中国智慧城市建设投资联盟首席专家，北京燕商学院教授、研究员，广东文理学院客座教授，国家级湛江经济技术开发区管委会原常务副主任，辽宁省沈阳 - 欧盟经济开发区名誉主任，北京燕南智库特聘专家，广州高新区高质量发展硏究院（广州知识城海丝创新研究院）学术委员会委员。